Gliederung
Einleitung
1. Außenpolitisch relevante Verfassungsorgane
1.1. Der Bundespräsident
1.2. Die Bundesregierung
1.2.1. Der Bundeskanzler
1.2.2. Das Auswärtige Amt
1.2.3. Andere Ministerien
1.3. Der Bundestag
1.4. Der Bundesrat
1.5. Das Bundesverfassungsgericht
2. Außenpolitische Bürokratie
2.1. Funktionsweise
2.2. Restriktionen durch bürokratische Prozesse
Fazit
Bibliographie
Einleitung
In dieser Untersuchung über die bürokratischen Gegebenheiten der Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland werde ich mich auf den Akteur Staat konzentrieren, der in diesem Zusammenhang relevant ist. Ich werde also eine Beschreibung auf subsystemischer Ebene durchführen, diese jedoch auf die Akteure auf der politischen Ebene beschränken.
Es soll hier nicht um die Entscheidung selbst, sondern um den Weg zur Entscheidungsfindung gehen und um die Frage, ob - aufgrund der Bürokratie - manche Entscheidungen bereits vorgegeben sind.
Diese Arbeit bezieht sich ausschließlich auf das System der Bundesrepublik Deutschland.
1. Außenpolitisch relevante Verfassungsorgane
In der Bundesrepublik sieht das Grundgesetz keine separate außenpolitische Gewalt neben den drei traditionellen Gewalten Legislative, Exekutive und Judikative vor. Die politische Ebene der Außenpolitik ist sehr vielschichtig. Daher werde ich zunächst die Hauptakteure, die an der Außenpolitik beteiligt sind, vorstellen. Die Reihenfolge ergibt sich aus der Hauptquelle, die ich für diesen Teil meiner Ausführungen verwende: Frank R. Pfetsch, Die Außenpolitik der Bundesrepublik, München 1993.
1.1. Der Bundespräsident
Formal gesehen vertritt der Bundespräsident den Bund völkerrechtlich nach außen. Er hat zwar lediglich repräsentative Aufgeben, ist jedoch nicht so "zahnlos", wie es die Allgemeinheit vielleicht glauben mag. Je nach Person kann auch der Bundespräsident entscheidenden Einfluß auf die Außenpolitik nehmen.
Bei der Aufgabe, Deutschland nach außen zu vertreten, sei es bei Besuchen in anderen Ländern oder umgekehrt bei Staatsgästen, die Deutschland besuchen, vermittelt der Bundespräsident ein bestimmtes Bild der Bundesrepublik.
Bei Fragen über außenpolitische Materie kann der Bundespräsident mittels seiner Informations- und Schiedsfunktion den innenpolitischen Prozeß beeinflussen.
Die durch den ersten Präsidenten eingeführte regelmäßige Unterrichtung durch den Regierungschef gibt ihm ein Informationspolster, das er bei Gesprächen mit den Fraktions- und Parteivorsitzenden in vermittelnder und ausgleichender Form einsetzen kann.[1]
Nach Art. 59.1 GG treten Verträge erst dann in Kraft, wenn der Bundespräsident seine Unterschrift geleistet hat. Dieses Unterzeichnungsrecht gibt ihm die Möglichkeit, auf den prozeduralen Ablauf Einfluß zu nehmen.
Trotz der genannten funktionellen Möglichkeiten der Einflußnahme ist die Macht, die vom Bundespräsidenten ausgeht, als eher gering einzuschätzen.
1.2. Die Bundesregierung
Unter den Verfassungsorganen des Bundes kommt der Bundesregierung in der Außenpolitik die Führungsrolle zu. Sie kann Regierungs- und Verwaltungsabkommen ohne Zustimmung des Bundestages abschließen. Innerhalb der Regierung dominiert in auswärtigen Angelegenheiten der Bundeskanzler - trotz der Aufteilung in Ressortzuständigkeiten.
1.2.1. Der Bundeskanzler
Während der Bundespräsident die obersten Repräsentationsaufgaben wahrnimmt, hat der Bundeskanzler die wirkliche außenpolitische Macht inne. Diese ergibt sich aus den reichlichen normativen Befugnissen nach Art. 62-69 GG, und dort besonders aus der Richtlinienkompetenz, Art. 65 GG.
Weiterhin hat der Bundeskanzler "aufgrund seiner Ausstattung Vorteile gegenüber anderen Verfassungsorganen."[2] Er hat durch seine Verfügungsmöglichkeiten über den Regierungsapparat (Kanzleramt, Ministerien, Bundespresse- und Informationsamt) einen Informationsvorsprung, den er insbesondere gegenüber der Opposition einsetzen kann.[3]
1.2.2. Das Auswärtige Amt
Das Auswärtige Amt ist laut Geschäftsordnung federführend für die Außenpolitik zuständig. Es verfügt über den entsprechenden Apparat, die Informationsquellen etc. Der Außenminister bringt im Kabinett die Gesichtspunkte zur Geltung, die mit Blick auf das internationale System gegeben oder zu erwarten sind.[4]
Der Einfluß des Außenministers ändert sich mit den Personen, die dieses Amt bekleiden. Auch hängt er von der Stärke des Bundeskanzlers ab. So gab es in der Geschichte, je nach Konstellation, Außenminister, denen mehr Einfluß zuteil wurde und solche, die nicht aus dem Schatten des Kanzlers heraustraten.
Das Auswärtige Amt koordiniert den Diplomatischen Dienst. Ihm unterstehen die Botschaften und Konsulate sowie die ständigen Vertretungen. Der Außenminister ist gleichsam der oberste Diplomat, vergleichbar mit dem Verteidigungsminister, der der erste Soldat im Lande ist.
1.2.3. Andere Ministerien
Das hohe Maß an Komplexität hat dazu geführt, daß nicht mehr wie früher das Auswärtige Amt alleine, sondern vielfach die Fachminister, ihre Ministerien, und die dazu gehörigen Fachleute außenpolitisch tätig werden. Fachverhandlungen werden von den zuständigen Fachleuten geführt.
"Dies trifft in erster Linie zu für die Handels- und allgemein für die Wirtschaftspolitik, für die Finanzpolitik (z.B. Verhandlungen zum Euro), die Sicherheitspolitik, die Sozial-, Agrar-, Rechts-, die Wissenschafts- und Technologiepolitik sowie für die Entwicklungspolitik."
(...) Die "Internationalisierung" der auswärtigen Beziehungen, die Zunahme kollektiver Bündnissysteme und Organe und die Komplexität und oft Undurchschaubarkeit der Materien haben dazu geführt, daß Entscheidungsvorbereitungen immer mehr auf Expertenebene verlagert worden sind und tendenziell zu einer Bürokratisierung und Entparlamentarisierung geführt haben.[5]
Diese Expertenebene ist problematisch, da nicht die gewählten Volksvertreter, sondern politisch ungebundene Fachleute die Außenpolitik beeinflussen, da die Parlamentarier selbst meist nicht über die Ressourcen verfügen, die vorbereiteten Entscheidungen genau zu untersuchen.
Über festgeschriebene, nach außen gerichtete Ressortzuständigkeit verfügen folgende Bundesministerien (BM): BM für wirtschaftliche Zusammenarbeit, BM für Wirtschaft, BM für Forschung und Technologie, BM für Verteidigung und BM der Finanzen.
1.3. Der Bundestag
Der Bundestag hat keine allzu große Macht über die Regierung. Das trifft auch auf außenpolitische Fragen zu. Je nach Zusammensetzung des Bundestages hat derselbe mal mehr, mal weniger Einfluß. Der entscheidende Faktor in diesem Zusammenhang ist die Mehrheitsfähigkeit der Opposition. Die außenpolitische Arbeit im Bundestag wird in den Außenpolitischen Arbeitskreisen erledigt. Einfluß kann der Bundestag als ganzer nur nehmen, wenn er eine Entschließung verabschiedet.
"Als Gesamtheit ist der Bundestag wiederholt außenpolitisch tätig geworden: so im Jaksch-Bericht zur Ostpolitik 1959 (...), in der gemeinsamen Entschließung zum Deutsch-Französischen Vertrag 1963, zur Ostpolitik 1972 ..."[6]
Die Zustimmung des Bundestages ist bei Staatsverträgen, die den politischen Status Deutschlands berühren, und bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr notwendig.
Lediglich über das Haushaltsrecht kann er haushaltsrelevante Regierungsvereinbarungen stoppen. Jedoch bleibt ganz klar festzustellen, daß der Einfluß des Bundestages bezüglich der Außenpolitik Deutschlands nicht groß ist. Das hat folgenden Grund: Außenpolitik ist vornehmlich Sache der Exekutivorgane.
1.4. Der Bundesrat
Die Größe der Rolle im politischen Entscheidungsprozeß hängt von den Mehrheitsverhältnissen im Bundestag ab. Ist die Mehrheit dort eine andere als im Bundesrat, so stärkt ihn das. Jedoch ist letztlich die Macht des Bundestags größer, der Bundesrat kann Entscheidungen nur verzögern. In außenpolitischen Fragen hat der Bundestag Vorrang.
Dennoch besitzt der Bundesrat drei Grundkompetenzen: Erstens bei internationalen Verträgen im normalen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 59,2, zweitens Mitwirkung bei Kriegs- und Friedensschlüssen nach Art. 79,1 und 2, sowie im Verteidigungsfall nach Art. 115a.
"3. Mitwirkung bei Entschließungen in außenpolitischen und supranationalen Fragen, insbesondere, wenn Länderkompetenzen betroffen sind"[7]
Dies ist vor allem in den Bereichen Bildung und Kultur der Fall.
1.5. Das Bundesverfassungsgericht
Das Bundesverfassungsgericht ist ein Mittel für die Opposition, Entscheidungen der Regierung herauszuzögern oder sogar eine Änderung der Entscheidung herbeizuführen. In diesem Zusammenhang spricht man von der Normenkontrollklage.
"Eine solche Möglichkeit gibt der Art. 93,(1),2: "Das Bundesverfassungsgericht entscheidet bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche oder sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit diesen Grundgesetz ..."[8]
Während sich das Gericht in den 50er Jahren mit eingreifenden Entscheidungen noch zurückgehalten hatte, änderte sich diese Einstellung in den 70er Jahren. Diese Modifikation ist mit dem Schlagwort "judicial activism" belegt worden.
2. Außenpolitische Bürokratie
Formal gesehen wird die Außenpolitik von Regierungen, also insbesondere von Regierungsoberhäuptern und Außenministern, gemacht. Sie schließen Verträge und nehmen an Konferenzen teil. Die eigentliche außenpolitische Arbeit, die zu solchen Verträgen und Konferenzen führt, wird an ganz anderer Stelle und vor allem auf einer anderen Ebene gemacht: innerhalb der Bürokratie des außenpolitischen Apparates.
"Umgangssprachlich ist der Begriff der Bürokratie (B.) seit seiner Übernahme aus dem Französischen negativ besetzt (Wunder 1987: 277ff.): Formalismus, Inflexibilität und Langsamkeit scheinen die besonderen Kennzeichen bürokratischer Organisationen zu sein."[9]
Bürokratie ist eigentlich ein Synonym für Administration oder Organisation. Außenpolitische Bürokratie meint entsprechend die Bonner/ Berliner Ministerialadministration. Sie ist mit den Problemen und den Routinen der Außenpolitik betraut.
2.1. Funktionsweise der Bürokratie
Die Bürokratie wächst mit den Aufgaben, die sie zu bewältigen hat. Infolge der zunehmenden Komplexität des Arbeitsfeldes Außenpolitik gilt diese Aussage auch für die außenpolitische Bürokratie in Bonn/ Berlin. "Die Tätigkeit der außenpolitischen Ministerialbürokratie ist nicht-exekutiver Art."[10]
Die außenpolitische Bürokratie ist streng hierarchisch vertikal gegliedert. Das heißt, es gibt verschiedene Ebenen, die einerseits von oben nach unten Aufgaben erteilen und Verfügungen erlassen, und andererseits von unten nach oben Bericht erstatten und Entschließungen vorbereiten.
"Dabei wird zwischen Leitungsebene (Minister und Staatssekretäre), mittlerer Leitungsebene (Abteilungsleiter und Unterabteilungsleiter) und der Basiseinheit (Referenten) unterschieden."[11] Nach diesem Prinzip funktionieren alle deutschen Bürokratien. Die Vorteile einer solchen Organisationsstruktur sind die klare Festlegung der Kompetenzen und Verantwortungen. Außerdem ist die Delegierung der Aufgaben einfacher. Jedoch birgt diese typische Bürokratie auch Nachteile. Die vertikale Kommunikation, der sogenannte Dienstweg, verlangsamt oft Entscheidungen und auch Kreativität. Dieser Punkt brachte der Bürokratie ihren "schlechten Ruf".
Die höchste Ebene, also vornehmlich der Minister, gibt die politischen Leitlinien vor.
"So reduziert sich die Funktion der politischen Führung letztlich darauf, Leitlinien für die außenpolitische Konzeption zu entwickeln, auf deren bürokratische Umsetzung zu achten und vielfach als Krisenmanager zu fungieren."[12]
Die Leitungsebene ist stark von der Basiseinheit abhängig. Neue Verfahren können nur implementiert werden, wenn die Basiseinheit diese akzeptiert.
Die mittlere Leitungsebene achtet auf die Einhaltung der von der Leitungsebene vorgegebenen politischen Rahmenbedingungen und präzisiert die Vorgaben der Führung inhaltlich. Daß die mittlere Leitungsebene - im Gegensatz zur Leitungsebene - keinen Stab zur Verfügung hat, limitiert ihre Mittlerfunktion zwischen Leitung und Fachreferaten, also der Basiseinheit. Aber: "Das wirkungsvollste Instrument der Abteilungsleiter [...] sind die wöchentlichen Referentenbesprechungen."[13]
Die Hauptarbeit der Außenpolitik liegt bei der untersten Ebene. "Als >>tragende Einheiten im organisatorischen Aufbau des Ministeriums<< (GGO I, § 4, Abs. 2) bereiten die Fachreferate die politischen Entscheidungen vor."[14] Innerhalb ihres Fachbereiches haben die Referate eine relativ hohe Handlungsautonomie. Während der oben angesprochene Dienstweg, also die vertikale Kommunikation, in der Geschäftsordnung detailliert niedergelegt ist, fehlen solche Vorgaben für die horizontale Kommunikation zwischen den Referaten.
"Ob und in wieweit das federführende Referat andere Arbeitseinheiten im eigenen Ministerium heranzieht, bleibt weitgehend dem Referatsleiter überlassen [...]. Diese Interaktionen auf der Arbeitsebene vollziehen sich in starkem Maße in nicht formalisierter Weise."[15]
2.2. Restriktionen durch bürokratische Prozesse
Die größte Kritik an der Bürokratie ist die Trägheit. Durch die Vielzahl formalisierter Abläufe, wie insbesondere den Dienstweg, verlangsamen sich Prozesse, verringert sich die Kreativität.
Wie oben bereits erwähnt, bringt die strenge und formalisierte Organisation einige Probleme mit sich. In der Basiseinheit ähneln sich eine Vielzahl von Abläufen. Zur Bewältigung der Arbeit ist es daher angebracht, Routinen in den Arbeitsprozeß einzubeziehen. Diese Routineverfahren haben jedoch einen großen Nachteil: die Herangehensweise an ein Problem mittels der Routine ist immer bequemer, als nach einer gänzlich neuen Lösung zu suchen. So werden Aufgaben, deren Lösung einer individuellen Herangehensweise bedürfen, mittels Routineverfahren behandelt, was oft zu einem unvollkommenem Ergebnis führt. "Einmal fixierte Programme gelten als nahezu unumstößlich und werden auch angesichts veränderter politischer Umweltbedingungen nur sehr widerstrebend revidiert (z.B. die Hallstein-Doktrin)."[16] Jedoch ist die Routine in der außenpolitischen Bürokratie nicht der bedeutendste restriktive Faktor:
"Es sind vor allem die innerorganisatorischen Fragen und die Problematik des Verhältnisses von politischer Leitung und bürokratischer Realisierung, die die größten Schwierigkeiten bereiten.[17]
Ein weiterer restriktiver Faktor ist die Hierarchie. Eine Referentenvorlage muß, um politische Relevanz zu erlangen, den Dienstweg durchlaufen. Auf diesem Wege unterliegen die Vorlagen einer mehrfachen Prüfung durch die jeweils höhere Instanz.
"Diese Verfahrensweise [...kann...] zur Konsequenz haben, daß die Referate die Entscheidungsvorbereitungen inhaltlich so konzipieren, daß diese - unter bewußtem Verzicht auf dezidierte sachadäquate Äußerungen - den >>Filter<< der nächsthöheren Hierarchiestufe problemlos durchlaufen."[18]
Das Referatesystem der deutschen Ministerialbürokratie führt zu einer stark segmentierten Problembearbeitung. Jedes Referat arbeitet aus seiner eigenen Sichtweise heraus. Eine Kooperation mit anderen von sich aus ist eher die Ausnahme. Die Kooperation beschränkt sich auf die sogenannte negative Koordination. "[Mit dieser] ist ein Prozeß umschrieben, in dem die federführende Organisationseinheit andere mittelbar oder unmittelbar betroffene Einheiten um Stellungnahmen ersucht."[19]
Die beschriebenen Restriktionen werden laut Umfragen unter Beteiligten in Bonn als nicht so gravierend eingestuft. Daher muß man sie zwar kennen, aber wohl nicht zu hoch bewerten. Die positiven Elemente der Bürokratie wiegen die Restriktionen leicht auf. Da es aber keine Alternative zur Bürokratie gibt, muß man die Restriktionen, die aus ihr selbst entstehen, hinnehmen, und kann bestenfalls versuchen, die Abläufe zu optimieren. Solche ehrgeizigen Vorgaben müssen jedoch langsam eingebracht werden, denn zwischen politischen Vorgaben und deren letztendlicher Umsetzung liegt die Bürokratie mit ihren vielen Mitarbeitern, die schwer von angestammten Arbeitsabläufen zu entwöhnen sind, zumal der einzelne Mitarbeiter aus seiner Sicht oft keine Veranlassung hat, etwas zu verändern. Ihm fehlt - aufgrund des Hierarchiesystems - der Blick für den Gesamtzusammenhang.
Fazit
Die Bürokratie ist ein unverzichtbarer Bestandteil der Außenpolitik, da die Außenpolitik durch diese erst Gestalt annimmt. Durch die vielen formalisierten Prozesse erhält die Außenpolitik eine Kontinuität, die in diesem Sektor sehr wichtig ist. Der Außenminister ist auf seinen spezialisierten Verwaltungsapparat angewiesen.
Politische Entscheidungen werden zwar in der Leitungsebene der Bürokratie getroffen, ihre Umsetzung ist jedoch vor allem von der Basiseinheit abhängig. Daher sind manche Prozesse sicher von vorne herein durch den prozeduralen Ablauf vorbestimmt und teilweise in den Details nicht beeinflußbar. Diese Routinen betreffen jedoch nur einzelne Entscheidungen.
Ein anderer Bereich der Außenpolitik, die Diplomatie, ist durch ihre Feinheiten der Prozesse weit weniger steuerbar. Vorgeschriebene Abläufe und auch die spezielle Sprache sind ja das Mittel der Diplomatie. Daher sind diese Abläufe nicht veränderbar, da sich dadurch das ganze Wesen der Diplomatie ändern würde.
Bibliographie
Andersen, U./ Woyke, W. (Hrsg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Bonn 1995
Haftendorn, H./ Karl, W.-D./ Krause, J./ Wilker L. (Hrsg.): Verwaltete Außenpolitik. Köln 1978
Haftendorn, H./ Wilker, L./ Wörmann, C. (Hrsg.): Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland. Berlin 1982
Hesselberger, D.: Das Grundgesetz. Kommentar für die politische Bildung. Bonn 1996
Nohlen, D. (Hrsg.): Wörterbuch Staat und Politik. Bonn 1996
Pfetsch, Frank R.: Die Außenpolitik der Bundesrepublik 1949-1992: von der Spaltung zur Vereinigung / Frank R. Pfetsch. - 2.,erw. und verb. Aufl. München 1993
Schwarz, H.-P. (Hrsg.): Handbuch der deutschen Außenpolitik. München 1975
Uthoff, H./ Deetz, W.(Hrsg.): Bürokratische Politik. Stuttgart 1980
[1] Pfetsch, Frank R.: Die Außenpolitik der Bundesrepublik 1949-1992: von der Spaltung zur Vereinigung / Frank R. Pfetsch. - 2.,erw. und verb. Aufl., München 1993., S. 28
[2] Pfetsch, S. 28
[3] Vgl. Pfetsch, S. 28
[4] Vgl. Pfetsch, S. 30
[5] Pfetsch, S. 32
[6] Pfetsch, S. 35
[7] Pfetsch, S. 36
[8] Pfetsch, S. 37
[9] Bruder, W./ Dose, N., "Bürokratie", in: Nohlen, D. (Hrsg.): Wörterbuch Staat und Politik, Bonn 1996, S. 74f.
[10] Haftendorn, Helga: Verflechtung und Interdependenz als Strukturbedingungen westdeutscher Außenpolitik, in: Haftendorn, H./ Karl, W.-D./ Krause, J./ Wilker L. (Hrsg.): Verwaltete Außenpolitik, Köln 1978, S. 40
[11] ebd., S.42
[12] ebd., S.42
[13] ebd., S. 42
[14] ebd., S. 42
[15] ebd., S. 42f
[16] ebd., S. 44
[17] ebd., S. 44
[18] ebd., S. 44f.
[19] ebd., S. 45