Mit diesem Grundsatz wurde versucht, eine Regierungsform zu erstellen,
die eine große Stabilität ihrer republikanischen Strukturen
besitzen sollte. Dazu wurde aber nicht nur auf das Gewaltenteilungsprinzip
von Montesquieu Bezug genommen, sondern auch auf die neue Staatsform der
Republik und auf eine genaue Analyse der menschlichen Natur. Doch inwieweit
flossen diese unterschiedlichen Ansätze in die Verfassung ein und
wie wurden schließlich die einzelnen Regierungszweige geformt ? Obwohl
der Federalist als bloße Werbeschrift zu verstehen ist, liefert er
doch auf viele Fragen beispielhafte staatsphilosophische Erklärungen.
| "In the extended republic of the United States, and among the great variety of interests, parties and sects which it embraces, a coalition of the majority of the whole society could seldom take place on any other principles than those of justice and the general good"[5] |
Zum einen garantiert alleine die größere Anzahl von Abgeordneten in einem großen Staat eine große Interessenvielfalt in den gesetzgebenden Gremien. Zum anderen ist es wahrscheinlich, daß in einer Republik mit so vielen verschiedenen Interessen und Parteien keine Majorität auf einer anderen Grundlage als der des Gemeinwohles zustande kommen kann. Hier spielt nicht nur die geographische Größe des auf Zuwachs ausgelegten Staates eine Rolle, sondern vor allem auch, daß es sich um einen Bundesstaat handelt, in dem die Vorstellungen Montesquieus verwirklicht wurden. Die Souveränität der Einzelstaaten sorgt für eine zusätzliche Ebene der Gewaltenteilung wie sie durch die unterschiedlichen Interessen der Einzelstaaten garantiert wird. Somit ergänzt die große Interessenvielfalt auf der Ebene des Volkes, die fruchtbare Rivalität der drei Gewalten auf Regierungsebene.
Um diese Sicherheit zu garantieren, sind allein formelle Schranken zwischen den verfassungsmäßigen Machtbefugnissen der verschiedenen Regierungszweige nicht geeignet.[10] Es sind gerade die genannten menschlichen Eigenschaften, die sicherstellen, daß die Mitglieder der einzelnen Zweige deren verfassungsmäßige Unabhängigkeit garantieren. Der Inhaber eines Amtes wird, sofern er die institutionelle Möglichkeit dazu hat, sich aufgrund von Ehrgeiz und Egoismus gegen jede Einmischung von außen wehren.
| "Ambition must be made to counteract ambition. The interest of the man must be connected with the institutional rights of the place. It may be a reflection on human nature that such devices should be necessary to control the abuses of government. But what is government itself, but the greatest of all reflections of human nature ? If men were angels no government would be necessary ... This policy of supplying by opposite and rival interest the defect of better motives, might be traced through the whole system of human affairs, private as well public" [11] |
Mit dieser Methode, das Fehlen edler Motive durch die Förderung
rivalisierender Interessen auszugleichen, legte die amerikanische Verfassung
einen Grundstein für eine äußerst stabile Staatsform. Es
war nur noch notwendig, das institutionelle System der "checks and balances"
auszuarbeiten. Ziel war es, der Regierung zu ermöglichen, die Regierten
zu überwachen und dann die Regierung zu zwingen, sich selbst zu überwachen.
Man hatte eingesehen, daß nicht nur das Zusammenfallen der Gewalten
eine Gefahr bedeutet, sondern auch eine zu strikte Trennung. Ein totales
Gegeneinander oder Aneinander-vorbei der Gewalten würde zu einer weitgehenden
Destabilisierung des Staates führen und in einer Anarchie enden.
Ebenso wie das englische Unterhaus hat die Kammer das alleinige Recht, Amtsanklage ("impeachment") gegen Mitglieder der Exekutive, einschließlich des Präsidenten einzuleiten. Obwohl das Urteil über das Verfahren beim Senat liegt, drückt sich in diesem Recht die Souveränität des Volkes gegenüber der Exekutive aus.[17]
Für den Fall, daß bei der Wahl des Präsidenten keiner der Kandidaten die erforderliche Mehrheit erreicht, liegt es beim Repräsentantenhaus, darüber zu entscheiden. Trotz der Annahme, daß solch ein Fall nicht oft vorkommen werde, wird dieser Schiedsrichterfunktion als Verteidigung gegen die Vorrechte des Senates eine hohe Bedeutung zugemessen.[18]
Der Senat dient damit dem Schutz des amerikanischen Volkes vor sich selbst, indem er die Vernunft, Gerechtigkeit und Wahrheit bewahrt, wenn das Volk von Demagogen geleitet in Irrwege verfallen sollte.[21] Der Vorstellung der Verfassungsväter, daß innerhalb der Legislative das Repräsentantenhaus aufgrund seiner direkten Wahl als unmittelbare Volksvertretung die größte auctoritas hätte, ist es zu verdanken, daß dem Senat als Gegengewicht außerordentliche Zuständigkeitsbereiche zugewiesen wurden.[22] Ein Beispiel dafür ist die notwendige Zustimmung des Senates, die der Präsident für die Ernennung vieler seiner Mitarbeiter benötigt. Der Senat hat dabei aber nicht das Recht einer Wahl, sondern nur die Möglichkeit, die Ernennung mit Angabe von Gründen abzulehnen. Obwohl dieses Privileg heute eine weitgehende Einflußnahme ermöglicht, wird seine Bedeutung im Federalist stark relativiert, da man eine starke Exekutive beabsichtigte und die Angst der Antifederalists vor der Macht des Senats vermindern wollte.[23] Ein weiteres Beispiel für das System der "checks and balances" ist die Notwendigkeit einer Zustimmung des Senates beim Abschluß von völkerrechtlichen Verträgen durch den Präsidenten. Da solche außenpolitischen Probleme oft ein hohes Maß an Fachwissen und Geheimhaltung bedürfen, was nur der Senat, nicht aber das Repräsentantenhaus garantieren kann.[24]
Der einzige Fall, bei dem die sonst strikte personelle Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive zugunsten einer Kontrollfunktion durchbrochen wird, ist das Amt des Senatspräsidenten. Diese Aufgabe kommt dem Vizepräsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika zu, der somit bei Pattsituationen das Votum des Senats entscheiden kann.
Im Falle einer Amtsanklage ("impeachment") durch das Repräsentantenhaus dient der Senat als Gericht über den Angeklagten und kann ihn unter dem Vorsitz des obersten Richters des "Supreme Court" mit einer Zweidrittelmehrheit seines Amtes entheben. Auch hier wird den Senatoren aufgrund ihrer Amtszeit und Art ihrer Wahl ein hohes Maß an Sachverstand und Integrität für diese Aufgabe zugestanden. Ein gefährliche Verlagerung von judikativen Funktionen auf die Legislative liegt allerdings nicht vor, da der Senat nicht selbst die Anklage erheben kann. Der oberste Gerichtshof wird aufgrund seiner geringeren Autorität im Gegensatz zum Senat für solche Fälle als nicht zuständig erachtet.[25]
Die Möglichkeit des Kongresses, ein Amtsenthebungsverfahren durchzuführen,
setzt wiederum ein Zusammenspiel beider Kammern voraus. Dem Vorwurf, hier
werde das Prinzip der Gewaltenteilung durchbrochen, indem die Legislative
judikative Aufgaben durchführt, wird entgegnet, daß dies wegen
der besseren Eignung der Legislative eine notwendige Gewaltenverschränkung
sei. So werde verhindert, daß eine Körperschaft Ankläger
und Richter zugleich sei. Madison geht erstaunlicherweise davon aus, daß
die Wahrscheinlichkeit, daß beide Kammern durch gleiche Interessengruppen
dominiert würden, sehr gering sei.[28]
Während er sehr großes Gewicht auf die Bedeutung des Zweikammersystem
zur Eigenkontrolle der Legislative legt, geht er aber auf die Möglichkeit
eines geschlossenen Vorgehens beider Kammern gegen eine andere Gewalt nicht
ein.[29]
Man beschloß deshalb, die Wahl des Präsidenten durch Wahlmänner durchführen zu lassen, die wiederum vom Volk gewählt wurden. Die Exekutive wurde somit alleine durch das Volk und nicht durch die Legislative legitimiert.[30] Die Wahlmänner werden in jedem Staat getrennt gewählt. Die Anzahl richtete sich nach den Sitzen des Staates im Kongreß. Die Stimmabgabe der Wahlmänner erfolgte schließlich in den Hauptstädten der einzelnen Staaten, um sich nicht dem Druck der Bevölkerung an einem einzigen Versammlungsort auszusetzen. Dieser Vorgang brachte einerseits die Souveränität der Einzelstaaten zum Ausdruck, andererseits stellten die Wahlmänner eine Art Filter für den Volkswillen dar. Um den Wahlsieg eines Demagogen zu verhindern, sollten die erfahrenen Wahlmänner so, vom Volk beauftragt, einen Kandidaten von untadeligem Charakter küren.
| "The choice of several to form an intermediate body of electors, will be much less apt to convulse the community, with any extraordinary or violent movements, than the choice of one who was himself to be final object of the public wishes ... The process of election affords a moral certainty, that the office of the president will never fall to the lot of any man who is not in an eminent degree endowed with the requisite qualifications. "[31] |
Die Amtszeit des Präsidenten wurde auf vier Jahre festgesetzt. Die Amtszeit sollte so lang sein, daß er seine politischen Vorstellungen verwirklichen konnte, andererseits aber so kurz, daß die Abhängigkeit vom Volk bestehen blieb. Vor allem von der unbegrenzten Möglichkeit der Wiederwahl versprach man sich eine gute Amtsführung der Präsidenten. [32]
Das suspensive Vetorecht des Präsidenten sichert als sein wichtigstes Recht ebenso seine Selbständigkeit gegenüber der Legislative, wie es das Volk vor der Annahme ungeeigneter Gesetze schützt. Diese Möglichkeit der Einwirkung auf die Exekutive bleibt aber weitgehend auf dieses Mittel beschränkt. Außerdem hat der Kongreß jederzeit die Möglichkeit, das Veto zu überstimmen. Da dem Präsidenten auch das Recht fehlt, die beiden Abgeordnetenhäuser notfalls aufzulösen, verschließt sich ihm so die Möglichkeit zur stärksten der drei Gewalten zu werden.[33] Hamilton belegt dies zusätzlich durch einen ausführlichen Vergleich mit dem englischen König und hebt den Präsidenten als einfachen für vier Jahre gewählten Beamten von diesem ab.[34]
Weiterhin hat der Präsident das Amt des militärischen Oberbefehlshabers von Heer und Flotte inne. Diese militärische Funktion, die in späterer Zeit eine Begründung für einen allgemeinen Machtzuwachs des Präsidentenamtes lieferte, wurde damals von Hamilton allerdings sehr eng interpretiert.[35] Weit mehr Bedeutung für die Selbständigkeit der Exekutive maß er dem Begnadigungsrecht des Präsidenten bei, das im Falle einer Rebellion das Schlimmste verhindern könne. Beim Abschluß von völkerrechtlichen Verträgen ist der Präsident als Vertreter der Nation vor dem Ausland allerdings auf die zuvor schon beschriebene Zustimmung des Senats angewiesen. Dieser wirkt mit seinem Fachwissen als Kontrollorgan. Diese Funktion nimmt er ebenso bei der Kontrolle der Verwaltungsstellen des Präsidenten ein, wo er das Aufkommen einer Günstlingswirtschaft verhindern soll. Dem Nominierungsrecht des Präsidenten sollte aber dabei die größere Bedeutung zukommen, da nur die wohlüberlegte Besetzung der Stellen mit Vertrauensleuten des Staatschefs die Möglichkeit einer erfolgreichen Regierung eröffnet.
Die Einrichtung eines "constitutional council" nach englischem Vorbild
wird strikt abgelehnt, da es die Verantwortlichkeit der Exekutive vor dem
Volke teile und schädige. Diese Überlegung führte dazu,
daß es nach der Beseitigung eines rechtlich unverantwortlichen Monarchen
durch einen rechtlich verantwortlichen Präsidenten, niemals zur Begründung
eines politisch verantwortlichen Ministeriums nach europäischem Vorbild
kam.[36]
Die Möglichkeit einer Amtsenthebung ("impeachment") des Präsidenten
erschien als Sicherung ausreichend.
Obwohl ein Normenkontrollrecht vor allem für Gesetze des Kongresses formell in der Verfassung nicht vorgesehen war, vertrat Hamilton dennoch die Meinung, es sei die Aufgabe des Gerichtes, das Inkrafttreten ungerechter Gesetze zu verhindern, welche dem wahren Volkswillen, wie er in der Verfassung verankert wurde, widersprechen.[37] Dies sei nichts anderes als die natürlichste Aufgabe eines Gerichtes, nämlich Gesetze, und sei es auch die Verfassung, zu interpretieren. Die Verfassungsrechte als "supreme law" sollten einklagbar sein, eine gerichtliche Entscheidung in solch einem Fall endgültig.[38] Die Richter, denen diese Aufgabe zukam, sollten von dem Präsidenten mit der Zustimmung des Senates ernannt werden und einen Sitz auf Lebenszeit in diesem Gremium besitzen, sofern sie sich nicht zuschulden kommen ließen. Dies sollte ihnen die nötige Unabhängigkeit von den beiden anderen Gewalten, aber auch vom Volk geben, dieser Aufgabe gerecht zu werden.[39] Aus der Auffassung Hamiltons über die Kontrollfunktion des supreme court entwickelte sich nach dem bekannten Fall Marbury vs. Madison das Normenkontrollrecht ("judicial review") der dritten Gewalt über Gesetze der Einzelstaaten und des Kongresses.
Diese Schiedsrichterfunktion trägt zur Erhaltung der horizontalen
und vertikalen Gewaltenteilung der Union wesentlich bei. Vor allem die
Vorstellung Madisons, das "judicial review" nicht nur auf den Wortlaut,
sondern auch auf den Geist der Verfassung zu beziehen, garantiert, daß
die obersten Richter in der Lage sind, als Hüter der Ordnung und Interpreten
des Volkswillens die vertikale und horizontale Struktur der neuen Union
zu gewährleisten.[40]
Mit dieser Garantie und der Möglichkeit die Verfassung durch "amendments"
zu ändern, erübrigt sich für das Volk das Recht auf Revolution.
Bezug nehmend auf das "Orakel" Montesquieu werden die Vorzüge einer Gewaltenteilung zur Sicherung der Freiheit ausführlich erörtert. Es zeigt sich, daß eine formelle Trennung nicht ausreicht, um die Unabhängigkeit der einzelnen Zweige zu garantieren. Vielmehr wird auf die menschliche Natur eingegangen, die durch Ehrgeiz und Eigennutz zum einen ein Kontrollsystem erst nötig macht, andererseits aber benutzt werden kann, den Bestand des Systems zu garantieren. Mit dieser Erkenntnis gelingt es der amerikanischen Verfassung, die menschlichen Interessen und Leidenschaften positiv auszunutzen. Nur so läßt sich das System der "checks and balances" mit ihren gegenseitigen Kontrollen und gezielten Einflußnahmen der Gewalten verwirklichen. Dies kommt ebenso im Föderalismus des amerikanischen Staates zum Tragen. Nach den Vorstellungen des Federalist bietet gerade die "extended republic" aufgrund ihrer Größe eine wichtige Kontrollfunktion. Hier sorgen nicht nur die verschiedenen Einzelinteressen der Bürger, sondern vor allem auch der Einzelstaaten dafür, daß sich Mehrheiten nur auf der Grundlage des Allgemeinwohles finden.
Das Repräsentationsprinzip, das an vielen Stellen zur Anwendung kommt , geht auf ein deutliches Mißtrauen der wohlhabenden und gebildeten Verfassungsväter gegenüber dem Volk zurück. Die Filterfunktion der Abgeordneten, aber auch der Wahlmänner bei der Präsidentenwahl wird mehrfach als Sicherung gegen den unsteten und verführbaren Volkswillen betont. Die oft betonte Souveränität des Volkes findet sich vor allem in der bedeutenden Stellung des Repräsentantenhaus wieder, dem aber nicht umsonst der Senat als Staatenvertretung und die Exekutive gegenübergestellt werden.
Das Zusammenspiel der drei Gewalten stellt jedoch ein vorbildliches Kontrollsystem dar. Legislative und Exekutive werden unabhängig voneinander gewählt, haben jedoch die Möglichkeit mittels Vetorecht (Präsident) oder Zustimmungsklauseln (Budgetrecht des Repräsentantehauses, Zustimmungspflicht des Senates bei Verträgen) auf die andere Gewalt Einfluß zu nehmen. Dies wird noch durch die Kontrolle der Judikative ergänzt, die aber ihren vollen Einfluß durch das "judicial review" erst in späterer Zeit erhalten sollte. Unabhängig von der Frage, ob die Motive der Verfassungsväter so lauter gewesen waren, wie sie in den Federalist Papers dargestellt werden, stellt die amerikanische Verfassung ein bemerkenswertes Staatsmodell dar, in dem die Grundzüge der heutigen Demokratievorstellungen schon vor über 200 Jahren begründet wurden.
Bezug nehmend auf das "Orakel" Montesquieu werden die Vorzüge einer Gewaltenteilung zur Sicherung der Freiheit ausführlich erörtert. Es zeigt sich, daß eine formelle Trennung nicht ausreicht, um die Unabhängigkeit der einzelnen Zweige zu garantieren. Vielmehr wird auf die menschliche Natur eingegangen, die durch Ehrgeiz und Eigennutz zum einen ein Kontrollsystem erst nötig macht, andererseits aber benutzt werden kann, den Bestand des Systems zu garantieren. Mit dieser Erkenntnis gelingt es der amerikanischen Verfassung, die menschlichen Interessen und Leidenschaften positiv auszunutzen. Nur so läßt sich das System der "checks and balances" mit ihren gegenseitigen Kontrollen und gezielten Einflußnahmen der Gewalten verwirklichen. Dies kommt ebenso im Föderalismus des amerikanischen Staates zum Tragen. Nach den Vorstellungen des Federalist bietet gerade die "extended republic" aufgrund ihrer Größe eine wichtige Kontrollfunktion. Hier sorgen nicht nur die verschiedenen Einzelinteressen der Bürger, sondern vor allem auch der Einzelstaaten dafür, daß sich Mehrheiten nur auf der Grundlage des Allgemeinwohles finden.
Das Repräsentationsprinzip, das an vielen Stellen zur Anwendung kommt , geht auf ein deutliches Mißtrauen der wohlhabenden und gebildeten Verfassungsväter gegenüber dem Volk zurück. Die Filterfunktion der Abgeordneten, aber auch der Wahlmänner bei der Präsidentenwahl wird mehrfach als Sicherung gegen den unsteten und verführbaren Volkswillen betont. Die oft betonte Souveränität des Volkes findet sich vor allem in der bedeutenden Stellung des Repräsentantenhaus wieder, dem aber nicht umsonst der Senat als Staatenvertretung und die Exekutive gegenübergestellt werden.
Das Zusammenspiel der drei Gewalten stellt jedoch ein vorbildliches
Kontrollsystem dar. Legislative und Exekutive werden unabhängig voneinander
gewählt, haben jedoch die Möglichkeit mittels Vetorecht (Präsident)
oder Zustimmungsklauseln (Budgetrecht des Repräsentantehauses, Zustimmungspflicht
des Senates bei Verträgen) auf die andere Gewalt Einfluß zu
nehmen. Dies wird noch durch die Kontrolle der Judikative ergänzt,
die aber ihren vollen Einfluß durch das "judicial review" erst in
späterer Zeit erhalten sollte. Unabhängig von der Frage, ob die
Motive der Verfassungsväter so lauter gewesen waren, wie sie in den
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ein bemerkenswertes Staatsmodell dar, in dem die Grundzüge der heutigen
Demokratievorstellungen schon vor über 200 Jahren begründet wurden.
DIERKES, HANS J. / HANS G. NEUGEBAUER, Die Federalist Papers, in: Geschichte in Wissen-schaft und Unterricht, 40 (1989), S. 203 - 224.
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VON OPPEN-RUNDSTEDT, CATHARINA : Die Interpretation der amerikanischen Verfassung im Federalist, Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 1970.
WILLS, GARY, Explaining America : The Federalist, London: The Athlone
Press 1981.
[2] vgl. Alexander Hamilton, / James Madison / John Jay, The Federalist Papers, ed. Clinton Rossiter, New York: Penguin 1961. Fed. 47 : 302.
[3] Arnold Bergstraesser, Dieter Oberndörfer, Klassiker der Staatsphilosophie, Stuttgart: K. F. Koehler Verlgag 1962. : 242.
[4] vgl. David F. Epstein, The Political Theory of the Federalist, Chicago, The University of Chicago Press 1984 : 129.
[5] Madison, Fed. 51: 325.
[6] Ernst Fraenkel, Das amerikanische Regierungssystem, Vierte Auflage, Opladen Westdeutscher Verlag 1981 [1960].
[7] vgl. Catharina Von Oppen-Rundstedt, Die Interpretation der amerikanischen Verfassung im Federalist, Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 1970 : 90.
[8] vgl. Hans J. Dierkes, Hans G. Neugebauer,Die Federalist Papers, in: Geschichte in Wissenschaft und Unterricht, 40 (1989) : 217.
[9] vgl. Madison, Fed. 51 : 322.
[10] vgl. ebd., Fed. 48 : 313.
[11] vgl. ebd., Fed. 51 : 322.
[12] vgl. Madison, Fed, 48 : 309.
[13] vgl. ebd.
[14] vgl. Gottfried Dietze, The Federalist. A Classic on Federalism and Free Government, Westport: Greenwood Press 1977 : 158.
[15] vgl. Madison, Fed. 52 : 326.
[16] vgl. ebd., Fed. 58 : 359.
[17] vgl. Hamilton, Fed. 65 : 397.
[18] vgl. ebd., Fed. 66 : 403.
[19] vgl. Madison, Fed. 62 : 377.
[20] vgl. Hamilton, Fed. 59 : 365.
[21] vgl. Madison, Fed. 63 : 384.
[22] vgl. Fraenkel : 225.
[23] vgl. Hamilton, Fed. 66 : 404.
[24] vgl. Jay, Fed. 64 : 390.
[25] vgl. Hamilton, Fed. 65 : 398.
[26] vgl. Madison, Fed. 62 : 378.
[27] vgl. ebd., Fed. 62 : 379.
[28] vgl. Hamilton, Fed. 66 : 401.
[29] vgl. Gary Wills, Explaining America : The Federalist, London: The Athlone Press 1981 : 25.
[30] vgl. Hamilton, Fed. 68 : 413.
[31] vgl. ebd., Fed. 68 : 412.
[32] vgl. Hamilton, Fed. 68 : 413.
[33] vgl. Wills : 122.
[34] vgl. Hamilton, Fed. 69 : 422 - 423.
[35] vgl. Fed. 69 : 417.
[36] vgl. Oppen-Rundstedt : 96.
[37]vgl. Madison Fed 78 : 466.
[38] vgl. Oppen-Rundstedt : 100.
[39] William Kristol, The Problem of the Separation of Powers: Federalist 47-51, in: Charles R. Kesler (ed.), Saving the Revolution. The Federalist Papers and The American Founding, New York: The Free Press 1987 : 128.
[40] vgl. Oppen-Rundstedt : 103.