Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung Seite 3
2. Die Ausgangslage in Lateinamerika Seite 5
3. Die Lateinamerikapolitik der USA bis unmittelbar vor
Amtsantritt John F. Kennedys und seine ersten Schritte Seite 8
4. Der Plan einer Allianz für den Fortschritt Seite 9
5. Das Ergebnis, der Erfolg Seite 11
6. Containment als Leitmotiv, Instrumentalisierung
U.S.-amerikanischer Lateinamerikapolitik
in der Auseinandersetzung mit Castro
und der kubanischen Revolution Seite 12
7. Abschließende Bewertung Seite 15
8. Bibliographie Seite 17
9. Verzeichnis der Abkürzungen Seite 20
10. Fußnoten Seite 20
1. Einleitung
In der Regierungszeit John F. Kennedys war die Auseinandersetzung mit Kuba mit Sicherheit einer der auffälligsten Aspekte in den Beziehungen zwischen den USA und Lateinamerika. Aber weder der Invasionsversuch in der Schweinebucht noch die Raketenkrise vom Oktober 1962 sollen den Gegenstand dieser Arbeit bilden. Hier soll es vielmehr um die Bemühungen der USA um die anderen lateinamerikanischen Staaten gehen. Das wohl bekannteste Stichwort in diesem Zusammenhang ist die Allianz für den Fortschritt. Sie war ein breit angelegter Plan, für einen Zeitraum von zehn Jahren konzipiert, um die Länder Lateinamerikas zu modernen, fortschrittlichen Gesellschaften zu transformieren. Eine Darstellung dieser Allianz und ihres Ergebnisses ist mit Sicherheit unerläßlich, obwohl die zentrale Frage eine andere ist, die sich wiederum unter Berücksichtigung der Situation auf Kuba stellt. War diese von Kennedy vorgeschlagene Allianz für den Fortschritt ein Mittel der U.S.-amerikanischen Politik des Containment? War sie es ganz oder nur zum Teil, und welche Wirkung sollte in dieser Richtung erzielt werden? Aber neben dem zu diesem Zeitpunkt noch relativ neuen Prinzip des Containment verfügte die politische Tradition der USA noch über ein anderes, älteres Prinzip, das hier zwar mit neuem, den Verhältnissen des zwanzigsten Jahrhunderts angepaßtem Gesicht, aber mit derselben Deutlichkeit wie früher auftrat, nämlich die Ideologie der Monroe-Doktrin. Während Containment ein Gedanke war, den die USA weltweit verfolgten, und der spezifisch auf den Kommunismus ausgerichtet war, ähnlich wie die mit diesem Prinzip zusammenhängende Domino-Theorie, war die Monroe-Doktrin nicht per se auf den Kommunismus gemünzt, dafür aber spezifisch auf den Kontinent Amerika. Sollte Amerika früher von dem Einfluß europäischer Mächte freigehalten werden, so ging es jetzt darum, die Einflußnahme einer gänzlich unamerikanischen Ideologie zu verhindern. Diese Ideologie war natürlich der Kommunismus.
Es wäre nicht gerecht, Kennedy jegliche humanitäre Absicht in dem Unterfangen der AfP abzusprechen; es stimmt auch, daß Lateinamerika in einer besseren ökonomischen Verfassung zu einem noch stärkeren Handelspartner für die USA werden würde, die ohnehin schon viel Geld in der Region investiert hatten, das unter günstigeren Bedingungen dort auch mehr Gewinne erwirtschaften könnte. So sagt auch Thomas Keller: "Realistischerweise muß man bei der Bewertung entsprechender außenpolitischer Programme allerdings konzedieren, daß keine Regierung der Welt ihre langfristige Unterstützung auf ausschließlich altruistische Motive gründet. Die Einbeziehung eigener Interessen, die Parallelschaltung und Integration aller Bereiche von Außenpolitik ist vielmehr nicht nur zu erwarten, sondern darüber hinaus legitim und sinnvoll."_
Für den Aspekt des Containment gilt es, mehrere Möglichkeiten zu berücksichtigen. Zum einen sollte durch das Anheben des allgemeinen Lebensstandards in Lateinamerika das Volk saturiert werden, denn ein voller Bauch rebelliert nicht gern. "With dramatic improvements in communication and transportation, the Latin American poor had begun to understand that their dismal lot in life was not preordained. ... The task for the United States, then, was to channel those legitimate aspirations away from communism and toward peaceful change ..."_ Mit anderen Worten, wenn breiten, oder vorzugsweise allen Schichten der lateinamerikanischen Bevölkerung die sozialen und materiellen Vorzüge des freiheitlich-demokratischen, kapitalistischen Modells zugänglich gemacht worden wären, wären diese Menschen für kommunistische Infiltrationsversuche, die die USA und auch andere Regierungen Lateinamerikas über Kuba aus dem sinoÄsowjetischen Block kommend wahrzunehmen meinten, bei weitem nicht mehr so anfällig gewesen. Zweitens hofften die USA, durch großzügige Entwicklungshilfe auf die Beihilfe der lateinamerikanischen Regierungen in der offiziellen Auseinandersetzung mit Kuba in Organisationen wie der OAS oder auch der UNO zählen zu können. Kennedy räumte "jederzeit und explizit ein, daß die Förderung der rückständigen Teile der Erde eindeutig mit U.S.-amerikanischen Sicherheitsinteressen korrespondierte. Ein erklärtes Ziel amerikanischer Außenpolitik war nach wie vor die Truman-Doktrin, die Eindämmung des Kommunismus ..."_ Ob neben diesen Aspekten, die mit der Allianz für den Fortschritt zusammenhängen, noch weitere Maßnahmen im Kampf gegen die befürchtete Ausbreitung des Kommunismus in Lateinamerika unternommen wurden, ist ebenfalls zu untersuchen.
Im ersten Kapitel möchte ich kurz die Ausgangslage in Lateinamerika darstellen. Dabei soll neben den Unterschieden zwischen den einzelnen Staaten der Region auch auf die Vergangenheit der Beziehungen zwischen den USA und den Staaten Lateinamerikas aufmerksam gemacht werden. Schon in der U.S.-amerikanischen Bewertung dieser Ausgangslage lassen sich Tendenzen erkennen, die unter Umständen für den weiteren Verlauf der Lateinamerikapolitik mitverantwortlich sind. Im darauf folgenden Kapitel geht es darum, welche Lateinamerikapolitik Kennedy zum Zeitpunkt seiner Amtsübernahme vorfand, und welche ersten Schritte er auf diesem Feld unternahm. Gewisse Mittel der Entwicklungshilfe bestanden schon unter seinem Vorgänger, Kennedy hat so z. B. das Public Law 480 übernommen. Er hat aber auch Programme umstrukturiert, um sie in seine Pläne besser einbinden zu können.
Die nächsten beiden Kapitel beschäftigen sich dann näher mit der Allianz selber. Ziele, Planung und Ergebnis sollen hier so weit erläutert werden, daß eine Bewertung im Hinblick auf die Frage des Containment-Aspektes möglich wird. Diesem Aspekt ist dann das nächste Kapitel gewidmet; wobei es den USA nicht nur um Containment in Sinne der Verhinderung einer weiteren Ausbreitung des Kommunismus auf dem amerikanischen Kontinent ging, sondern auch um eine Zurückdrängung des Kommunismus auf Kuba.
Abschließend möchte ich ein Fazit ziehen, in dem die aufgeworfenen Fragen und zentralen Punkte der vorangegangenen Kapitel zusammengefaßt und gegeneinandergestellt werden sollen.
2. Die Ausgangslage in Lateinamerika
In diesem Kapitel möchte ich einen kurzen Blick auf die Ausgangslage werfen, wie sie John F. Kennedy zum Zeitpunkt seiner Amtsübernahme in Lateinamerika vorfand. In seinem Buch "Kennedy and Latin America" hat Edwin McCammon Martin, der unter Kennedy Assistant Secretary of State for Inter-American Affairs war, sein erstes Kapitel mit "The Battlefield" überschrieben. Er bringt drei Hauptargumente für die mißliche Lage Lateinamerikas an, mit denen er letztendlich auch Nicht-Erreichen der ehrgeizigen Entwicklungspläne der USA für die Region begründet.
An erster Stelle steht hier die Geschichte der Kolonialisierung des Kontinents. Während die englischen Kolonien - an erster Stelle natürlich die USA, aber auch
Kanada - von Leuten besiedelt wurden, die aus ideologischen Gründen kamen, um eine neue, ihrem Anspruch nach bessere Welt zu schaffen, wurde Lateinamerika, unter der Kolonialherrschaft von Spaniern und Portugiesen, in Besitz genommen, um das Land auszuplündern, um für die europäischen Mutterländer die Reichtümer abzuschöpfen. Diktatorische bzw. autoritäre und korrupte Regimes seien demnach in Lateinamerika schon fast eine akzeptierte Gewohnheit gewesen: "In such a culture, corruption was a normal and accepted part of everyday life wheter it took the form of taking home money that wasn't yours, not doing the job you were being paid for, or not paying the debts or taxes you owed."_ Natürlich birgt diese Aussage herbe Kritik am Nationalcharakter_ der Lateinamerikaner in sich und kann sich deswegen von dem Verdacht, ein Vorurteil zu sein, nicht lossprechen. Hans J. Kleinsteuber definiert Vorurteile unter anderem wie folgt: "Um der Stabilisierung der eigenen Identität willen und um Widersprüche im eigenen Lager zu übertünchen, werden fremde Gruppen zu 'Sündenböcken' gemacht ..."_ Besonders weil Martin sein Buch erst 1994, also rund dreißig Jahre nach den Ereignissen, veröffentlicht hat, und weil er in der Position, die er bekleidete, wesentlich an den Dingen beteiligt war, liegt die Vemutung nahe, daß neben seiner Einschätzung der Lage zum eigentlichen Zeitpunkt des Geschehens auch Gesichtspunkte mit hineinspielen, mit denen er die Situation aus der Rückschau eher subjektiv beurteilt, schließlich steht er in diesem Punkt unter Erklärungszwang.
Zweitens sei die Unpopularität der USA in der Region schon immer ein Entwicklungshemmnis gewesen. Wirtschaftlich, politisch und insbesondere auch militärisch waren die USA seit langer Zeit der dominante Faktor auf dem amerikanischen Kontinent. 1823 formulierte Präsident Monroe einen deutlichen Führungsanspruch, der später als Monroe-Doktrin bekannt wurde. Faktisch bedeutete dies, daß die USA sich in Fragen, die einzelne Länder der Region im Zusammenhang mit außerkontinentalen Mächten betrafen, als eine Art Schiedsrichter sahen. Mehr noch, in derartigen Fragen meinten die USA, sie müßten die Regeln aufstellen, auslegen und auf ihre Einhaltung achten. Die hinter der Monroe-Doktrin stehende Denkweise sorgte einige Male für ein direktes militärisches Eingreifen der USA in Lateinamerika, Honduras, Nicaragua, Haiti, Panama, Kuba und Grenada seien hier als Beispiele angeführt. Die Beispiele Panamas und Grenadas zeigen deutlich, daß noch bis in unsere Zeit an diesem Anspruch festgehalten wurde. Neben dieser Variante des militärischen Eingreifens in die inneren Angelegenheiten amerikanischer Staaten kam es aber auch zu folgenschwereren kriegerischen Auseinandersetzungen: In den 1840er Jahren haben die USA gewaltsam etwa 1/6 des gesamten mexikanischen Territoriums erobert und annektiert._ Daß Texas z. B. de facto unabhängig und nicht mehr mexikanisch war, ist ein Detail, welches Mexiko nicht unbedingt besänftigen konnte. Fazit nach dieser Geschichte ist jedoch, daß die USA nicht unbedingt als starker Partner angesehen wurden, sondern eher als übermächtiger Nachbar. Dies wird auch deutlich, wenn man sich die ökonomischen Verhältnisse in Lateinamerika genauer betrachtet. Die meisten Staaten verfügten zu Kennedys Zeit über keine nennenswerte Industrie, so daß sie von Importen abhängig waren. Schon wegen der geographischen Nähe, aber auch durch geschicktes Eingreifen in die Zollpolitik waren die USA hierfür der Haupthandelspartner. Andererseits produzierten diese Länder auf dem landwirtschaftlichen Sektor hauptsächlich Grundstoffe, die auf dem Weltmarkt erheblichen Preisschwankungen ausgesetzt waren. Eine Planungssicherheit war somit nicht gegeben, vor allem weil viele Länder landwirtschaftliche Monokultur betrieben, so daß kein anderes Gut vorhanden war, das vielleicht bessere Preise erzielt hätte, Schwankungen hätte ausgleichen können. Hinzu kommt, daß auch auf diesem Sektor häufig die größten Firmen in U.S.-amerikanischem Besitz waren, so wie z. B. die United Fruit Company in Guatemala. Daß die USA in Lateinamerika zumindest tendenziell unbeliebt waren, hängt also mit der bermacht auf fast allen Bereichen zusammen, wobei der Reichtum der USA im Kontrast zur lateinamerikanischen Armut natürlich einen besonderen Stellenwert einnahm. "... their poor had grown up hating their rich and because the U.S. was rich they hated us too, and, because we demanded reforms which the rich hated, the rich felt the same way."_ Auf die hier angedeuteten Reformen werde ich später im Zusammenhang mit der Allianz für den Fortschritt noch näher eingehen.
Der dritte Faktor, der die Entwicklung in der Region hemmte, lag in der Planung der Entwicklung selber. Schon daran wie 1958 der brasilianische Präsident Juscelino Kubitschek in seinem Aufruf zu einer "Operation Pan Americana" einen Marshall-Plan für Lateinamerika forderte, wird dies deutlich. Mußte doch der Marshall-Plan in Europa in erster Linie die vom Krieg zerstörten Industrien wiederaufbauen, was auch bedeutete, daß in Europa z. B. Fachkräfte schon vorhanden waren, mußte es in Lateinamerika darum gehen, die industrielle Entwicklung von über hundert Jahren nachzuholen. Und genau dies war der erste Planungsfehler. Diese Entwicklung, in den Industrienationen hat sie immerhin mehrere Generationen gedauert, sollte den lateinamerikanischen Entwicklungsländern in Eilverfahren übergestülpt werden. Wenn dieses Eilverfahren aber erstmal scheitert, ist es eine logische Folge, wenn die betroffene Bevölkerung dann resigniert._ Ein weiterer Fehler war es, den Lebensstandard nach sehr subjektiven Kriterien anheben zu wollen. So wurde vielerorts der nette Luxus, der das Leben versüßt,
z. B. Fernsehen und PKWs, als wichtiger erachtet als eine Infrastruktur, die langfristig eine Entwicklung hätte mittragen können, z. B. Schulen und Krankenhäuser.
Den zweiten Fehler, den die Planer von Entwicklungshilfe bislang gemacht hatten, war der, daß sie nicht genug auf die Unterschiede zwischen den einzelnen Staaten Lateinamerikas eingingen, und auch nicht auf die Unterschiede zwischen einzelnen Regionen innerhalb der Staaten. Um dies zu verdeutlichen, möchte ich an dieser Stelle nur einige Zahlen anführen. Brasilien ist nicht nur flächenmäßig der größte Staat der Region (3,25 Millionen Quadratmeilen), er hatte auch die meisten Einwohner (70 Millionen). Dem entgegengesetzt hat El Salvador z. B. nur 8.000 Quadratmeilen Fläche, Länder wie Costa Rica und Panama hatten nur etwa 1 Million Einwohner. Die Verstädterung lag im größten Teil Lateinamerikas bei etwa 30%, in Teilen Venezuelas, Argentiniens und Chiles lag sie jedoch bei über 60%. Auch die Bevölkerungszusammensetzung war äußerst unterschiedlich. In Argentinien, Uruguay und Costa Rica waren über 90% der Einwohner Kaukasier, in diesen Ländern lag der Anteil von Analphabeten zwischen 10 und 20%; in Haiti waren hingegen 90% Schwarze, die Analphabetenquote lag bei 90%. In Bolivien, Guatemala und Peru waren über 50% der Einwohner Indianer, die allerdings schon wegen Sprachschwierigkeiten außerhalb der Gesellschaft standen, an denen die Entwicklung vorbeiging. Ebenso deutlich waren die Unterschiede in der Lebenserwartung: im Nordosten Brasiliens lag sie bei etwa 35 Jahren, in Uruguay, Argentinien, Costa Rica und Panama bei etwa 65 Jahren. Als letzter Vergleichfaktor sei das Pro-Kopf-Bruttoinlandsprodukt angeführt, das in Argentinien bei etwa 758 US$ lag, in Haiti bei nur 85 US$._ Bei Betrachtung dieser Zahlen ist offenkundig, daß Haiti in Bezug auf Entwicklung und Lebensstandard eines der Schlußlichter der Region war; aber die vermeintlich reichen Länder, Argentiniens Zahlen fallen auf, hinterlassen einen ungenauen Eindruck, denn auch hier war der Wohlstand innerhalb der Bevölkerung sehr ungleichmäßig verteilt, die indianische und oft auch die schwarze Bevölkerung blieb fast völlig außen vor,_ und es waren nur zehn Prozent der Bevölkerung, die über mehr als vierzig Prozent des Gesamteinkommens verfügten._ Wie wir im Folgenden noch sehen werden, wird auch bei der Planung der AfP nicht genug auf diese Unterschiede eingegangen, sondern versucht mit einem allgemeinen Rezept die Probleme fast eines ganzen Kontinents zu lösen.
3. Die Lateinamerikapolitik der USA bis unmittelbar vor Amtsantritt
John F. Kennedys und seine ersten Schritte
Kubitscheks Aufruf von 1958 habe ich schon im vorangegangenen Kapitel erwähnt; es ist in diesem Sinne ja auch kein U.S.-amerikanischer Schritt, den Kennedy geerbt hätte. Nicht zuletzt aufgrund von Kubitscheks Apell kam es jedoch im September 1960, also noch unter Eisenhower, zur Erklärung von Bogota, die, ohne dieses Schlagwort schon zu nennen, doch sehr viel von Kennedys Allianz für den Fortschritt vorwegnimmt. "The speech made at Bogota for the Eisenhower administration by Dillon differed in policy terms from that made by Kennedy six months later in proposing the Alliance for Progress in only three respects. ... All three differences were more of emphasis than substance as both referred in almost identical terms to the specific programs needed. All AfP goals were included in the Act of Bogota."_ Einer der Unterschiede war der, daß Dillon größere Betonung auf private Investitionen legte - die allerdings Kennedy auch forderte - und öffentliche Gelder mehr für grundlegende Investitionen in z. B. die Infrastruktur vorbehalten wollte; im Gegensatz zu Kennedy machte Dillon keinen Gebrauch von dem Wort "revolutionär" für die notwendigen Veränderungen. Wie ähnlich jedoch die Standpunkte der beiden gewesen sein müssen, läßt sich auch daran sehen, daß Dillon auch unter Kennedy ein Amt bekleidete, er wurde Secretary of the Treasury, und auch zum Leiter der U.S.-Delegation beim Treffen in Punta del Este wurde, auf das ich später noch näher eingehen werde.
Eines der wichtigsten schon vorhandenen Instrumente der U.S.-amerikanischen Entwicklungshilfepolitik, das auch Kennedy stark einsetzte, war das Public Law 480 von 1956, das besser bekannt ist unter dem Schlagwort "Food for Peace". Daneben gab es noch die Inter-American Development Bank (1959), schon älter sind die Export-Import Bank (1934) und das "Point 4 Program of Technical Assistance" (1949).
Als erste Maßnahme versuchte Kennedy, schon bestehende Hilfsprogramme zusammenzufassen. Dafür gründete er die AID, die Agency for International Development. Außerdem bat er den Kongreß um die längerfristige Autorisierung, Dollarkredite an Entwicklungsländer vergeben zu können._ Die weiteren Schritte, greifen schon auf Elemente der AfP vor. Anstatt hauptsächlich isoliert stehende Projekte zu fördern, verlangte er von den Hilfeempfängern, daß sie nationale Entwicklungspläne aufstellten, in denen jedes Projekt ein Baustein sein sollte, der zur Schaffung weiterreichender Ziele mit beitrüge; Kennedy verstand dies als Hilfe zur Selbsthilfe. Kennedy rief auch die anderen Industrienationen der westlichen Welt dazu auf, d. h. vor allem die Europäer und Japaner, die stark vom Marshall-Plan profitiert hatten, sich an diesen Plänen zu beteiligen. Ein letzter Punkt war der Apell Kennedys an die lateinamerikanischen Regierungen, ihre Militärausgaben zu kürzen, um ihre Kräfte auf andere Projekte konzentrieren zu können. Dementsprechend kündigte Kennedy auch eine Kürzung der U.S.-Militärhilfen für die Region an. Dieser Punkt wird später noch von Bedeutung sein.
In seiner Rede zur Lage der Nation am 30. Januar 1961 sprach Kennedy sechs Punkte an, die die von ihm geplante Politik in Bezug auf Lateinamerika betrafen. Der erste Punkt war ein von Eisenhower geerbter; er bat nämlich den Kongreß um die Bewilligung von 500 Millionen Dollar, wie in der Erklärung von Bogota zugesagt, die an den SPTF gehen sollten. Auch nicht neu war das Food-for-Peace Programm, das Kennedy allerdings intensivieren wollte. Die Position der OAS und anderer interamerikanischer Organisationen sollte gestärkt werden. Zum einen sollte so eine kontinentale Koordinierung für die Entwicklungshilfe geschaffen werden, zum anderen hoffte Kennedy, in einer den USA freundlich gesinnten OAS auf Beistand in der Auseinandersetzung mit Kuba und dem Kommunismus hoffen zu können. Eigentlich ist dies schon der erste "Ausdruck des kontinentalisierten Monroe-Gedankens",_ den Kennedy dann verstärkt nach der Raketenkrise vom Oktober 1962 verfolgte. Den letzten Punkt bildete ein Vorschlag, den Kennedy schon in seinem Wahlkampf gemacht hatte, nämlich der Ruf nach einem National Peace Corps. Auf freiwilliger Basis sollten sich hier junge Amerikaner mit - je nach Aufgabe - bestimmten Qualifikationen verpflichten, um vor Ort Entwicklungshilfe zu leisten, ja mehr noch sie sollten dort dann unter den gleichen Bedingungen wie ihre einheimischen Kollegen leben und arbeiten.
Kennedy und seine Berater hatten erkannt, welche Bedeutung die lateinamerikanische Situation für die Sicherheit der USA hatte, sie hatten erkannt, daß auch Lateinamerika im globalen Ringen mit der Sowjetunion ein wichtiger Schauplatz war. Adolf Berle, "den Kennedy zum Vorsitzenden einer Lateinamerika-'Task Force' berufen hatte ... mahnte ... während eines Treffens mit Kennedy rasche Entscheidungen zu Kuba und zu den interamerikanischen Beziehungen im allgemeinen an. Der ehemalige Berater Franklin D. Roosevelts war sich sicher, daß ein '[f]ull scale Latin American 'cold' war' die hemisphärischen Interessen der USA bedrohe. Um den gegen die Vereinigten Staaten laufenden Trend aufzuhalten, sei eine Bekämpfung Castros verbunden mit konstuktiven Hilfsmaßnahmen für die Staaten Südamerikas dringend notwendig."_ Die Neuordnung bestehender Hilfsmaßnahmen allein schien also nicht auszureichen.
4. Der Plan einer Allianz für den Fortschritt
Am 13. März 1961 hielt Kennedy anläßlich eines Empfangs im Weißen Haus eine Rede vor den versammelten Diplomaten der Staaten Lateinamerikas. Hier regte er erstmals öffentlich ein breit angelegtes Entwicklungsprogramm für diese Region an. Sein Plan war auf eine Periode von zehn Jahren ausgelegt und umfaßte zehn Punkte, und er gab diesem Plan schon zu diesem Zeitpunkt den Namen "Alliance for Progress"._ Die Ziele, die Kennedy vorgab, waren die Verbesserung des Lebensstandards, eine garantierte Grundausbildung und dadurch die Beseitigung des Analphabetentums, die Beseitigung von Krankheit und Hunger und, mit besonderer Betonung, ein sich selbst erhaltendes Wirtschaftswachstum, damit diese Länder selbstständig würden und sich aus der Abhängigkeit von Entwicklungshilfe lösen könnten.
Im April 1961 informierte Kennedy die OAS, daß die USA ein Ministertreffen der Mitglieder des IAEcoSoC beantragen würden, um die AfP auf den Weg zu bringen. Auf diesem Treffen sollten Termingrenzen gesetzt werden, zu denen die einzelnen lateinamerikanischen Staaten die von den USA geforderten nationalen Entwicklungspläne zu präsentieren hätten, es sollten Mechanismen ausgearbeitet werden, nach denen den Staaten bei der Ausarbeitung dieser Pläne geholfen werden könnte, und es sollten der AfP ganz klare Ziele gesetzt werden, d. h. die Akte von Bogota sollte klarer ausformuliert werden._ Im Mai 1961 schickte Kennedy Adlai Stevenson, den
UNO-Botschafter der USA, auf eine Goodwill-Tour in die Region. Dadurch sollte die durch das Fiasko in der Schweinebucht entstandene schlechte politische Stimmung entspannt und Washingtons Festhalten an der AfP signalisiert werden, Stevenson sollte aber auch, möglichst hinter verschlossenen Türen, vorfühlen, inwieweit welche lateinamerikanischen Staaten die USA in der OAS unterstützen würden, wenn es darum ging, Beschlüsse gegen Kuba zu fassen._ Im August 1961 schließlich kam es auf der Ministerkonferenz von Punta del Este in Uruguay zur Unterzeichnung der Charta der AfP. Ernesto "Che" Guevara, der der Leiter der kubanischen Delegation war, fuhr zwar eine verbale Attacke gegen die USA, unterzeichnete die Schlußakte jedoch nicht, so daß die USA nicht in die Zwickmühle gerieten, eine Begründung finden zu müssen, mit der sie Kuba die Entwicklungshilfe hätten verweigern können.
Die Charta von Punta del Este war quasi die Geburtsurkunde der AfP, eine Bezeichnung von der auch Kennedy Gebrauch machte, wobei er seine Rede vom 13. März 1961 als die Empfängnis der AfP bezeichnete. Die USA hatten ihr nun gemeinsam mit den betroffenen lateinamerikanischen Staaten Ziele gesetzt, die es galt in einem Zeitrahmen von zehn Jahren zu erreichen. Das wichtigste Ziel war ein sich selbst erhaltendes Wirtschaftswachstum von 2,5 Prozent pro Kopf und Jahr. Weiterhin sollte das Wohlstandsgefälle in Lateinamerika abgebaut werden, und zwar sowohl von Land zu Land als auch innerhalb der einzelnen Länder. Die landwirtschaftliche Produktivität sollte erhöht werden, das Analphabetentum sollte beseitigt werden, die Lebenserwartung sollte um jeweils fünf Jahre erhöht werden, und es sollte für alle Teile der Bevölkerung bezahlbarer Wohnraum geschaffen werden, der gewissen Standards entsprach. Als dringende Voraussetzung wurde eine schnelle Verbesserung der Situation der Wasserversorgung - Trinkwasser sowie Abwasser - erkannt. Um dies zu erreichen, sollte jedes Land, wie schon erwähnt, einen langfristigen Entwicklungsplan vorlegen. Bei der Ausarbeitung der Pläne sollte ein Gremium von neun Experten, zusammengesetzt von IDB, OAS und ECLA, assistieren. An finanzieller Hilfe sagten die USA die Summe von zwanzig Milliarden Dollar über die nächsten zehn Jahre zu. Die nationalen Entwicklungspläne bildeten nach Ansicht Kennedys das Herzstück der AfP. Sie sollten die Staaten Lateinamerikas praktisch zur Selbsthilfe zwingen, zu der nach "Konzeption der Vereinigten Staaten vor allem wirtschaftliche und strukturelle Reformen der lateinamerikanischen Länder selbst auf den Gebieten der Bodenordnung, Einkommensvorstellung, Steuersysteme, usw., und zwar im Rahmen des konstitutionellen, demokratisch-repräsentativen Systems"_ gehörten.
5. Das Ergebnis, der Erfolg
An die hochgesteckten Ziele ist die Allianz für den Fortschritt nie herangekommen, obwohl in dem Jahrzehnt über 18 Milliarden Dollar an Entwicklungshilfe und weitere 3 Milliarden an privaten Investitionen in die Region geflossen sind. Dennoch wurden Teilerfolge erzielt. Das am häufigsten formulierte Ziel, ein sich selbsterhaltendes Wirtschaftswachstum von 2,5% gab es in den sechziger Jahren in Lateinamerika zwar nicht, aber dennoch fingen die Zahlen ab 1968 an, sich leicht zu verbessern.
Eines der größten Probleme der AfP war das hohe Bevölkerungswachstum in der Region, es lag im Durchschnitt bei etwa 3 Prozent jährlich. Dies hatte zur Folge, daß nach Ablauf von zehn Jahren in absoluten Zahlen mehr Kinder in Lateinamerika nicht zur Schule gingen als 1960. Wenn man sich jedoch die Prozentwerte anschaut, stellt man fest, daß nach den Bemühungen der AfP 58% der Kinder im Schulalter auch zur Schule gingen, vor den Bemühungen der AfP waren es nur 47%, d. h. es gingen jetzt viel mehr Kinder doch in die Schule als vorher._ Diese Zahlen sind fast noch bewundernswert, wenn man Edwin M. Martin folgt, der hier vor allem auf ein Zeitproblem hinweist - zehn Jahre sind nicht genug: "... it will take 12-14 years to produce a university graduate trained by the new methods ... it takes ... 2-4 years to train a good teacher, assuming enough good sixth grade graduates are available."_ So wie man auf dem Ausbildungssektor dem Bevölkerungswachstum nicht beigekommen ist, so hat sich auch auf dem Gesundheitssektor, dem Arbeitsmarkt, dem Wohnungsbau und in der Ernährungssituation dieses Problem gestellt. So stieg z. B. die Zahl der Arbeitslosen in ganz Lateinamerika von 18 auf 25 Millionen; die landwirtschaftliche Pro-Kopf-Produktion war rückläufig, eine Steigerung der Lebenserwartung, ein Absinken der Kindersterblichkeit waren kaum meßbar._ Zwar hat sich für viele die Situation verbessert, es kamen aber immer mehr Menschen nach, die an der Entwicklung weiterhin keinen Anteil haben konnten.
Ein weiteres Problem, mit dem die AfP konfrontiert wurde, war die Reformunwilligkeit der lateinamerikanischen Regierungen. Es fällt immer leichter, Erklärungen und Bekenntnisse zu sozialer Gerechtigkeit, Bodenrefomen und dergleichen abzugeben, als den Worten Taten folgen zu lassen, besonders wenn - wie in Lateinamerika - die herrschende Klasse auch die besitzende ist. So hat sich an den Eigentumsverhältnissen in den einzelnen Ländern und somit an den inländischen Wohlstandgefällen so gut wie nichts verändert.
Die instabile politische Situation in vielen lateinamerikanischen Ländern stellte ein weiteres Problem dar. Die Regierung der USA hatte zwar große Geldmengen zugesagt, ein entscheidender Faktor sollten jedoch zusätzliche private Investitionen sein, sowohl ausländische wie inländische. Private Investitionen erfolgen in unsicheren politischen Verhältnissen jedoch nur sehr zögerlich, wenn überhaupt.
Daß die Allianz ihre Ziele nicht erreichen konnte, dürfte hier deutlich geworden sein. Die genauen Gründe hierfür sind weiterhin umstritten, einige Möglichkeiten habe ich oben erwähnt. Ansonsten möchte ich in diesem Punkt auf die Bibliographie im Anhang verweisen.
6. Containment als Leitmotiv,
Instrumentalisierung U.S.-amerikanischer Lateinamerikapolitik in
der Auseinandersetzung mit Castro und der kubanischen Revolution
Ende Januar 1962 kam es zu einer weiteren Konferenz in Punta del Este. Es war das erklärte Ziel der USA bei dieser Gelegenheit den Ausschluß Kubas aus der OAS zu erreichen. Nachdem Fidel Castro sich im Dezember 1961 eindeutig zum Marxis-
mus-Leninismus bekannt hatte, schätzten die USA ihre Chancen, dieses Ziel zu erreichen, als durchaus gut ein. So wurden auch tatsächlich insgesamt neun Resolutionen verabschiedet, die sich mit Kuba befaßten. Die drei wichtigsten Ergebnisse waren der Ausschluß Kubas vom interamerikanischen System, ein Militärembargo gegen Kuba und die Erklärung, daß die kommunistische Ideologie mit dem interamerikanischen System inkompatibel sei. Der Ausschluß Kubas von diesem System kam jedoch nur sehr knapp mit haargenau der notwendigen Zwei-Drittel-Mehrheit und unter erheblichem Druck der USA zustande,_ wobei sich drei der großen Staaten, nämlich Mexiko, Brasilien und Argentinien nicht dieser Mehrheit anschlossen. Kleinere Staaten, die mit den USA gestimmt hatten, erhielten dafür außerordentliche Zuwendungen; Haiti bekam z. B. den Ausbau eines Flughafens finanziert, obwohl es offensichtlich war, daß "Duvalier would divert these funds to projects that would enhance his own power and prestige."_ Dieses Beispiel an gewährter Entwicklungshilfe macht überdeutlich, daß die USA nicht nur humanitäre Motive mit ihrer Entwicklungshilfepolitik verfolgten. Allerdings war dieser Flughafenausbau wie schon gesagt eher eine außerordentliche Leistung als eine im Rahmen der AfP.
Die AfP erfüllte ihren antikommunistischen Zweck auf zweierlei Weise. hnlich wie auch das haitianische Beispiel sollte sie die lateinamerikanischen Regierungen U.S.Äamerikanischen Vorstellungen zugänglicher machen. Wichtiger war es aber, über die erklärten Ziele der AfP eine gewisse Zufriedenheit in der Bevölkerung zu schaffen: "Wenngleich nun diese Ziele - 'Fortschritt in Freiheit', wirtschaftliche und soziale Entwicklung im Rahmen demokratischer Mittel und Wege - durchaus auch um ihrer selbst willen ernsthaft gewollt werden, ist ihr langfristiger Monroe-Charakter nicht zu verkennen ... Die Allianz soll durch langfristige Entwicklungsplanung und Kapitalhilfen die sozialen und wirtschaftlichen Mißstände in Lateinamerika beseitigen (den Lebensstandard der Bevölkerung heben), die den Nährboden für die kubanische (kommunistische) Ideologie abgeben. Sie soll das positive Gegenbeispiel zu Kuba bilden ..., soll beweisen, daß die wirtschaftlichen und sozialen Erwartungen Südamerikas auch im Rahmen des freiheitlich-demokratischen Systems erfüllt werden können. Es ist also zwar teilweise richtig, wenn Castro das 'Verdienst' an der Allianz zugeschrieben wird; andererseits verkennt dieses Apercu doch, daß die Vorläufer der Allianz älter sind als Castros politische Herrschaft, sowie daß das idealistisch-missionarische Element der amerikanischen Politik durchaus ein Eigengewicht hat."_ Folglich ist es bei einer Bewertung der AfP unerläßlich abzuwägen, wo humanitäre Motive aufhören, und wo die Idee einer Instrumentalisierung als Waffe des Kalten Krieges anfängt. "The Alliance for Progress, as one observer put it, was 'enlightened anti-communism.'"_
Hilfen, die die U.S.-Regierung gewährte, obwohl sie eigentlich nicht in den Rahmen der AfP gehörten, zeichnen ein deutlicheres Bild. Kennedy hatte nicht nur die Regierungen Lateinamerikas am Anfang seiner Präsidentschaft dazu aufgerufen, ihre Militärausgaben zu reduzieren, er hatte auch angekündigt, die USA würden ihrerseits die Militärhilfen für die Region kürzen. In der Realität sah dies jedoch anders aus. Mit
77 Millionen Dollar pro Jahr bewilligte Kennedy den Staaten Lateinamerikas ungefähr fünfzig Prozent mehr Militärhilfe als sie während der fünfziger Jahren bekommen hatten,_ und mehr "United States technicians worked in Office of Public Safety projects in Latin America than worked in health and sanitation programs."_ Diese Länder sollten für etwaige kommunistische Aufstände gerüstet sein; das Schlagwort war "counterinsurgency". "Maßnahmen der Vereinigten Staaten - in Zusammenarbeit mit verschiedenen lateinamerikanischen Staaten - zur Stärkung von deren innerer Sicherheit und Verteidigungskraft gegen die kubanische 'Subversion' bestanden in verstärkten zweiseitigen militärischen Hilfsprogrammen, die seit etwa 1961 mehr auf die Bewältigung dieser internen Gefahren als auf Abwehr eines etwaigen außerkontinentalen militärischen Angriffs ausgerichtet waren. Dazu gehörten ferner Ausbildungskurse für Angehörige lateinamerikanischer Polizei- und Militärkräfte zur Beseitigung und Abwehr von 'Communist-inspired disorders, terrorism, sabotage, and possibly guerilla operations' in den amerikanischen Militärschulen in Fort Gulick, Kanal-Zone, und in Fort Bragg, North Carolina. Im Jahre 1962 wurden in der Kanal-Zone eine Inter-American Police Academy sowie ein Inter-American Defense College in Fort McNair, Virginia, eröffnet."_
Die Diskrepanz zwischen Kennedys Ankündigung, Militärhilfen zu kürzen, und der realen Steigerung um fünfzig Prozent ist deutlich. So stellt sich an dieser Stelle die Frage nach dem Umgang der U.S.-amerikanischen Regierung mit Militärregimes in Lateinamerika. Kennedy hatte im Zusammenhang mit der AfP immer wieder gefordert, daß Fortschritt und Entwicklung in konstitutionellen, demokratischen Verhältnissen stattfinden müßten, eine Beschreibung, die auf die tatsächlichen Verhältnisse in Lateinamerika nicht unbedingt zutraf. Allein während Kennedys knapp dreijähriger Präsidentschaft wurden sechs konstitutionell gewählte Präsidenten in Lateinamerika vom Militär gestürzt._ Als der peruanische Präsident Manuel Prado im Juli 1962 gestürzt wurde, haben die USA zwar ihre Wirtschaftshilfe solange ausgesetzt, bis die neuen Machthaber für Mitte 1963 Wahlen ansetzten, die Reaktionen in Fällen wie z. B. Argentinien, Ecuador und Guatemala fielen jedoch wesentlich weniger scharf aus._ Während Theodore Sorensen hier kein Muster erkennen kann, sieht es Stephen G. Rabe deutlicher: "... the Administration's recognition policy carried underlying themes. The Administration calculated the internal Communist threat and the Latin American government's attitude towards Cuba in determining its stance toward military golpes. ... Indeed, Latin American military officers surmised that, if they pursued an anti-Communist line, the Kennedy Administration would not isolate them."_ Die Tatsache, daß es nicht autoritäre Regimes waren, die den USA mißfielen, sondern kommunistische, verdeutlicht auch die Aussage von Edwin M. Martin vom October 1963. Weil Lateinamerika so wenig Erfahrung mit politischer Legitimität hatte, seien die Ziele der AfP in naher Zukunft unter demokratischen Umständen nicht erreichbar. Dennoch würden die USA weiterhin das Stürzen konstitutioneller Regierungen mißbilligen, würden aber nur im Falle einer internationalen kommunistischen Verschwörung von außerhalb der Hemisphäre eingreifen._ So kommt Thomas Keller zu einem etwas paradox klingenden, in sich aber dennoch schlüssigen Ergebnis: "Wollten die Vereinigten Staaten ein demokratisches System auf einen Staat übertragen, so bestand die wichtigste Sofortmaßnahme darin, diesen in erster Linie nicht-kommunistisch zu halten."_ Keller folgt hier einem Gedankengang, der nach 1964 auch als Mann-Doktrin bekannt wurde. Militärherrschaft konnte die politische Stabilität und administrative Kompetenz gewährleisten, die für wirtschaftliche Konsolidierung bzw. wirtschaftliches Wachstum notwendig war._ War dies erreicht, war immer noch Zeit, eine Reform des politischen Systems in Angriff zu nehmen.
7. Abschließende Bewertung
Mit Bestimmtheit kann man sagen, daß die AfP die in Punta del Este formulierten Ziele zur Entwicklung Lateinamerikas verfehlt hat. Aber die AfP war ja, wie dargelegt, von den USA nicht nur als Entwicklungshilfeprogramm erdacht worden, sie war auch eingebunden in die Gesamtanstrengungen U.S.-amerikanischer Außenpolitik, d. h. sie stand in dem Zusammenhang des Kalten Krieges. Wenn man sie dann unter dem Containment-Aspekt betrachtet, läßt sich festhalten, daß während der Amtszeit John F. Kennedys Kuba der einzige kommunistische Staat Lateinamerikas geblieben ist; das bedeutet aber gleichzeitig, daß die USA es nicht geschafft haben, ein anderes von ihr erklärtes Ziel, nämlich die Beseitigung des kommunistischen Regimes auf Kuba, zu erreichen. Das Fiasko in der Schweinebucht war mit Sicherheit der am größten angelegte und auffälligste Versuch, Castro zu Fall zu bringen.
Auf der 1962er Konferenz von Punta del Este haben die USA es geschafft, genügend OAS-Mitgliedsstaaten hinter sich zu versammeln, um Kuba aus dem interamerikanischen System zu verbannen. "Deutlicher kann der neue antikommunistische Aspekt der Monroe-Doktrin kaum gemacht werden: es geht ihr gar nicht um die häufig herangezogene staatliche Sicherheit, sondern um die Abwehr eines fremden, d. h. des kommunistischen Einflusses auf die in den Vereinigten Staaten
- möglicherweise der Hemisphäre - herrschenden Vorstellungen von politischer Freiheit, wirtschaftlicher Entwicklung und sozialem Fortschritt, also um den Schutz der wesentlichsten Elemente der politischen Ideologie in Amerika."_ Hier hat der eine Containment-Mechanismus der AfP gegriffen, nämlich der, der die Regierungen der Staaten, die Entwicklungshilfe beziehen, auf die Seite der USA zieht. Die USA haben hier mit dem Versuch Erfolg gehabt, "die Western-Hemisphere-Ideologie zum gewissermaßen vertraglich verpflichtenden Credo aller amerikanischer Staaten zu machen und so den Monroe-Abwehrmechanismus zu 'multilateralisieren'."_ Der zweite erhoffte Effekt, eine Zufriedenstellung der Bevölkerung durch gesteigerten Lebensstandard dürfte wohl insgesamt nicht erreicht worden sein. Ein Indiz dafür ist auch die Unterstützung autoritärer Regimes durch die USA, solange diese antikommunistisch waren. In Chile z. B. mußte die CIA massiv in den Wahlkampf eingreifen um einen Wahlsieg der Linken zu verhindern,_ die Bevölkerung war also weiterhin empfänglich für sozialistische Versprechungen. Stabile demokratische Verhältnisse für ganz Lateinamerika wurden also nicht erreicht.
Während der sechziger Jahren sind zwar insgesamt 18 Milliarden Dollar Entwicklungshilfe nach Lateinamerika geflossen, das sind pro Jahr immerhin 1,8 Milliarden, die 77 Millionen Dollar an jährlicher Militärhilfe dürfen jedoch - auch wenn es eine wesentlich geringere Summe ist - nicht vernachlässigt werden. Denn durch diese Militärhilfe stärkten die USA ihren Einfluß auf die Eliten der entsprechenden Länder, von denen man dann wiederum Unterstützung im Kampf gegen den Kommunismus erwartete,_ wohingegen die Hauptnutznießer wirklicher Entwicklungshilfe eher die unterpriviligierten, machtlosen Schichten der Länder waren. Mit ihrer Militärhilfe, die übrigens auch den Polizeikräften Lateinamerikas zugute kam, haben die USA in Lateinamerika bewaffnete Kräfte aufgerüstet, die kommunistischen Bürgeraufständen gewachsen waren bzw. gewesen wären. So entsandte das FBI auf Betreiben Robert Kennedys z. B. Einheiten nach Lateinamerika, um sicherzustellen, daß alles Nötige und Mögliche durch die nationalen Sicherheitsbehörden unternommen wurde, um befürchteter kommunistischer Infiltration wirksam entgegenarbeiten zu können. "The President insisted that this feature of his Latin American policy be assigned the highest priority."_
Während also die AfP durchaus humanitäre Beweggründe hatte, zumindest zum Teil durch die ehrliche Hoffnung, Millionen von Menschen ein besseres Leben zu ermöglichen, vorangetrieben wurde, wird bei anderen U.S.-amerikanischen Maßnahmen in Bezug auf Lateinamerika der Containment- oder auch Monroe-Charakter deutlicher. Man versuchte, die OAS zu instrumentalisieren, mit ihr die antikommunistische Politik der USA zu kontinentalisieren. Wie die Konferenz von Punta del Este 1962 gezeigt hat, gelang dies jedoch nur zum Teil und unter Anwendung starken U.S.-amerikanischen Drucks, dem sich sogar noch einige bedeutende Länder zu entziehen verstanden. Als also der gesamtkontinentale Ansatz scheiterte, oder zumindest nicht so reibungslos funktionierte wie erhofft, besannen sich die USA auf klassischere Mittel und Wege, ihre Ziele durchzusetzen, und versuchten wieder, mit den lateinamerikanischen Ländern getrennt voneinander umzugehen, d. h. einzeln auf sie Einfluß auszuüben. Neben der AfP wurde massiv andere Hilfe an lateinamerikanische Länder verteilt, die in deren nationalen Sicherheitsapparat floß. Die Ideale von Freiheit und Demokratie mußten Platz machen für andere, weniger ideale Zustände, die ins Lateinamerikakonzept der USA paßten; Regierungen wurden toleriert, solange sie einen deutlich antikommunistischen Standpunkt vertraten und U.S.-amerikanische Kapitalinteressen nicht verletzten.
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9. Verzeichnis der Abkürzungen
AfP = Alliance for Progress
AID = Agency for International Development
bzw. = beziehungsweise
ECLA = Economic Commission for Latin America
CIA = Central Intelligence Agency
d. h. = das heißt
FBI = Federal Bureau of Investigation
IAEcoSoC = Inter-American Economic and Social Council
IDB = Inter-American Development Bank
OAS = Organization of American States
SPTF = Social Project Trust Fund
UNO = United Nations Organization
USA = United States of America
z. B. = zum Beispiel
10. Fußnoten:
_ Th. Keller: Das außenpolitische Erbe John F. Kennedys. S. 132.
_ St. Rabe: "Controlling Revolutions." S. 108.
_ Th. Keller: Das außenpolitische Erbe John F. Kennedys. S. 139.
_ E. Martin: Kennedy and Latin America. S. 2.
_ Bedingt kann man an dieser Stelle sogar von einem Nationalcharakter ganz Lateinamerikas sprechen,
wenn man berücksichtigt, daß die Region spanisch-portugiesisches Kolonialreich war, also einen
ähnlichen europäisch-kulturellen Hintergrund hat, und wenn man davon ausgeht, daß die Region
sich oft im Gegensatz zu den USA gesehen hat, als die Armen und Schwachen des Kontinents im
Vergleich zu den reichen, starken USA.
_ H. Kleinsteuber: "Stereotype, Images und Vorurteile." S. 66.
_ E. Martin: Kennedy and Latin America. S. 5.
_ ebda. S. 5f.
_ ebda. S. 4.
_ alle angeführten Zahlen nach: E. Martin: Kennedy and Latin America. S. 6f.
_ E. Martin: Kennedy and Latin America. S. 7.
_ St. Rabe: "Controlling Revolutions." S. 110.
_ E. Martin: Kennedy and Latin America. S. 14.
_ W. Rostow: Eisenhower, Kennedy, and Foreign Aid. S. 172.
_ K. Krakau: Die kubanische Revolution und die Monroe-Doktrin. S. 136.
_ H. Biermann: John F. Kennedy und der Kalte Krieg. S. 82.
_ Die betreffende Rede ist abgedruckt in: Commager, Henry Steele (Hg.). Documents of American
History. New York 81968, S. 674-677.
_ E. Martin: Kennedy and Latin America. S. 56.
_ M. White: The Cuban Missile Crisis. S. 44.
_ K. Krakau: Die kubanische Revolution und die Monroe-Doktrin. S. 141.
_ St. Rabe: "Controlling Revolutions." S. 111.
_ E. Martin: Kennedy and Latin America. S. 75f.
_ St. Rabe: "Controlling Revolutions." S. 110.
_ M. White: The Cuban Missile Crisis. S. 58.
_ St. Rabe: "Controlling Revolutions." S. 116.
_ K. Krakau: Die kubanische Revolution und die Monroe-Doktrin. S. 141.
_ St. Rabe: "Controlling Revolutions." S. 122.
_ ebda. S. 117.
_ ebda. S. 118.
_ K. Krakau: Die kubanische Revolution und die Monroe-Doktrin. S. 150f.
_ St. Rabe: "Controlling Revolutions." S. 110.
_ ebda. S. 114.
_ ebda. S. 114f.
_ ebda. S. 115.
_ Th. Keller: Das außenpolitische Erbe John F. Kennedys. S. 135.
_ St. Rabe: "Controlling Revolutions." S. 113.
_ K. Krakau: Die kubanische Revolution und die Monroe-Doktrin. S. 88.
_ K. Krakau: "Die Lateinamerikapolitik der USA." S. 32.
_ St. Rabe: "Controlling Revolutions." S. 116.
_ ebda. S. 119.
_ ebda. S. 118.